审级职能定位改革一周年系列报道之五案

原创李天琪民主与法制周刊

文/本社记者李天琪

来源：《民主与法制》周刊年第44期

“审级职能定位改革一周年”系列报道之五

案件“下沉”改革的辽宁探索

本社记者李天琪

年4月21日，辽宁高院召开全省法院“四级法院审级职能定位改革试点工作”专题视频推进会。受访者供图

作为四级法院审级职能定位改革试点的十二个省、直辖市之一，辽宁省三级法院一年来从项目化管理、精细化实施，到常态化运行，三级法院一体落实，高质量推动各项试点任务精准落地，取得亮眼的成绩。

为达到审判重心合理下沉、推动矛盾纠纷在基层实现公正高效实质性化解的目标，他们做了哪些尝试创新？案件下沉后，势必导致基层法院办案量增多，他们又如何在此基础上使审判质量稳步提升？在辽宁，“下沉”案件“下得去”的基础是什么？“接得住”的保障在哪里？“办得好”的秘诀又藏在何处？让我们一探究竟！

开篇布局：精准定位、精确定要、精实定标

四级法院审级职能定位改革的号角一吹响，为什么改、如何去改、要改什么，辽宁法院系统的高分答卷徐徐展开。

突破现行法律规定先试先行，为推动修法夯实实证基础，辽宁高院深知改革意义深远、责任重大、使命光荣。试点工作启动之初，辽宁省高级人民法院党组高度重视，专门听取汇报、专题研究部署，党组书记、院长郑青担任四级法院审级职能定位改革领导小组组长，亲自谋划、亲自部署。从坚持法治原则、吃透改革精神、结合辽宁实际、咬定目标任务、强化组织驱动、坚持强基导向、形成工作合力、注重借鉴经验、积极争取支持等九个方面，为辽宁试点工作开展精准定位、精确定要、精实定标。

为坚持在党委领导下开展工作，辽宁高院第一时间向辽宁省委就最高人民法院试点工作部署及辽宁高院贯彻落实意见作专题汇报。辽宁省委高度重视，省改革办及时将四级法院审级职能定位改革列入辽宁省社会体制改革重点任务清单，统筹指导督导，高位推动落实。

为切实把准抓牢改革方向和重点，辽宁高院邀请最高法院国际合作局副局长何帆以“地方法院如何凸显自主创新和特色”为题，从改革的背景、依据、制度突破和流程重塑等六个方面，为三级法院干警解读培训，指导帮助全省法院精准确定改革主攻点和创新点，聚焦聚力四类行政案件细化表述和当事人诉权保障、民事案件繁简分流机制建设等5项重点靶向攻坚。

在辽宁省委坚强领导、最高法院有力指导下，年10月1日试点工作推进实施以来，辽宁高院坚持高站位、高标准、高质量推动试点工作，坚持“系统谋划、工程化推进，‘专精实’落实”，将试点工作纳入辽宁法院系统“上台阶、创一流”工作全局通盘谋划，依托“抓改革”实现对“顾大局、护民生、强质效、重基层、提素能”的有效破题，项目化、清单化推动各项改革部署精准落地，“自上而下”驱动改革、“自下而上”锐意创新，切实构建三级法院上下贯通、一体推动的组织实施体系和改革发展格局。

下得去：扎实调研务实功

在改革试点工作“大棋局”落子布局的一开始，辽宁高院谋定快动，迅速组建民事、刑事、行政、再审4个工作专班，以专门方案、专人负责、专班跟进、专线指导推进试点工作。在全省选取沈阳、大连、朝阳3家中级法院，并在沈阳市选取了皇姑区、新民市，在大连市选取了沙河口、经开区，在朝阳市选取了建平县、北票市一共9家法院作为示范法院，引领、示范带动试点任务落实。

其中，根据最高法院试点实施办法中明确要求，亟待完善行政案件级别管辖制度，把四类行政案件下沉到基层法院管辖。因此，在实践操作中，需要通过“细化表述”准确掌握下沉范围。比如四类行政案件之一的“不履行法定职责”案件类型较多，多数适宜下沉，但也有不宜下沉的部分，因此涉及如何区分细化的问题，同时也要进一步通过审判实践和数据分析研判案件是否适宜下沉。

因此，四类行政案件细化表述成为辽宁法院改革创新的重点任务之一。如何确保“应下尽下”，省高院行政审判庭庭长于长苓表示：“细化表述，有助于全省法院精准识别、准确把握案件下沉范围。”经综合评估，辽宁高院指定沈阳市中级人民法院示范带头，要在短时间内率先形成一批可复制、可推广的创新经验。

沈阳新民法院大民屯法庭在辖区五个乡镇开展巡回审判，入村入户将矛盾纠纷化于前端、解于基层。受访者供图

接到任务后，沈阳中院第一时间组建精干力量成立专班，立足市区两级法院审判实际，综合考量辽宁行政复议体制改革试点实际情况，对部分行政案件的审级调整进行了积极探索和尝试。

调查研究是“传家宝”。沈阳中院通过对四类行政案件深入分析调研，逐一论证推敲如何细化表述。以不履行法定职责案件为例，沈阳中院行政审判庭副庭长张宇声介绍：“审判实践中，不履行法定职责案件的类型较多，但总体上审理难度较低，比较适合由基层人民法院管辖。此外，以区县政府为被告，因土地房屋征收而产生的不履行征收补偿职责案件相对不好办理。因历史原因长期未补偿的案件历来是补偿类案件的审理难点，补偿金额一般较大，往往又与地方政府征收行为不规范、相关工作人员职务犯罪交织在一起，一定程度上增加了审理难度。但是，沈阳地区已于年实施了行政诉讼案件集中交叉管辖，基层法院行政审判法官对所辖区域的征收补偿政策及不动产补偿价位更为了解，此类案件由基层法院管辖仍较为合适。并且，对于个别疑难案件，我们通过行政案件提级管辖机制，细化了案件识别标准和衔接程序，确保案件‘有上有下’，实现审判重心下沉的同时，也进一步凸显中级法院审理重大典型一审案件的职能作用。”

在充分结合沈阳地区审判实际的基础上，沈阳中院撰写了《四类行政案件细化表述问题研究》，并根据沈阳两级法院行政审判实践以及辽宁省行政复议体制改革试点实际情况，创新提出“关于征收补偿履行职责类以及县区级政府行政复议类案件全部由基层人民法院管辖”，得到了辽宁高院的肯定和支持。

细化表述只是案件下沉的起点，这些案件是不是真适合“下沉”，还需要辽宁高院认真写好“后半篇文章”。

第一笔就是落在当事人诉权保护上。改革发展必须坚持以人民为中心，围绕案件下沉后如何防止滥诉、虚假诉讼，如何保护和规范当事人依法行使诉权等问题，辽宁高院制定《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的指导意见》，并由沈阳中院起草了《实施细则》，以21条举措从制度上防止诉权滥用，引导当事人依法合理表达诉求。

第二笔落在案件质效跟踪研判上。在辽宁高院指导下，不仅是动态跟踪研判下沉案件审判质效，包括衍生的上诉案件、执行案件都要一并纳入跟踪研判范围，确保全方位、全链条保证质效、管控风险。

第三笔是利长远，从行政案件管辖机制和行政争议实质化解上落笔。在辽宁高院引导激励下，全省法院积极创新集中管辖、交叉管辖等管辖机制，确保“四类行政案件”公正审理。同时，沈阳中院、沈铁中院就解决行政纠纷建立了府院联动机制，沈阳和平区法院设置立、审、执一体化行政诉前调解中心，建立“巡回调、来院调、驻点调、在线调、接续调”“五位一体”的行政诉前解纷模式，推动行政争议在前端化解、实质性化解。

接得住：配套保障有实效

为使审判中心合理下沉，试点启动后，最高法院公布了《关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》，通过上调中级法院级别管辖标的额标准，使一部分大标的额案件“下沉”。在辽宁，当事人住所地均在或均不在辽宁省行政辖区的，诉讼标的额万～5亿元的第一审民事案件调整为由基层法院一审审理。

“试点后，基层法院人案矛盾会不会进一步加剧，能不能接得住……”怀揣着这样的问题，记者采访到辽宁高院党组成员、副院长王志文。

众所周知，“案多人少”矛盾突出，是近年来基层法院普遍面临的重难点问题。改革试点工作启动以后，部分案件进一步下沉，对于基层法院而言，不仅仅是案件数量的增加，大标的额案件的下沉在案件审理难度、办案质量、社会